發(fā)布時間:2016-05-04 信息來源:中國建設(shè)報
實行施工企業(yè)銀行保函和工程質(zhì)量責(zé)任保險制度，是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出的關(guān)于提升城市建筑水平的一項重要舉措，是進一步深化建筑業(yè)改革、防范和化解工程風(fēng)險、保障建設(shè)工程質(zhì)量的必然要求。實行施工企業(yè)銀行保函和工程質(zhì)量責(zé)任保險制度，用經(jīng)濟杠桿和信用機制約束工程建設(shè)各方行為，可以充分發(fā)揮擔(dān)保和保險制度“市場減震器”和“風(fēng)險蓄水池”的作用，建立優(yōu)勝劣汰機制，規(guī)范建筑市場秩序，推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升城市建筑質(zhì)量水平。
一、實行施工企業(yè)銀行保函、建立完善工程擔(dān)保制度
工程擔(dān)保制度起源于美國公共投資建設(shè)領(lǐng)域，至今已有100多年的歷史，許多國家、國際組織和行業(yè)協(xié)會都要求工程承包商在承攬工程時提供保函。如美國要求10萬美元以上的政府工程項目，承包商必須提交工程擔(dān)保。工程擔(dān)保的擔(dān)保人一般是銀行、開展擔(dān)保業(yè)務(wù)的保險公司和專業(yè)擔(dān)保公司。其中，銀行由于具有較高的可信度和較強的抗風(fēng)險能力，其開具的銀行保函被大多數(shù)國家采用，廣泛應(yīng)用于工程建設(shè)活動中。
施工企業(yè)銀行保函作為工程擔(dān)保的一種形式，是指銀行向業(yè)主開具的獨立的書面保證文件，是銀行對施工企業(yè)正常履行合同規(guī)定的義務(wù)所做的擔(dān)保。國際上常見的保函主要有投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函、維修保函等。銀行在綜合評估施工企業(yè)業(yè)績、信用和實力等基礎(chǔ)上，向業(yè)主保證施工企業(yè)能夠按照合同條款的規(guī)定履行相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，并在施工企業(yè)違約時向業(yè)主提供賠償。
（一）充分認識實行施工企業(yè)銀行保函的重要意義
我國工程建設(shè)領(lǐng)域推行工程擔(dān)保制度，引入施工企業(yè)銀行保函，根據(jù)企業(yè)實力和信譽的不同實行有差別的擔(dān)保，用經(jīng)濟手段加大違約成本，建立信用獎懲機制，對于規(guī)范建筑市場秩序、保障建筑業(yè)健康發(fā)展、加快政府職能轉(zhuǎn)變都具有重要意義。
有利于轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險。建設(shè)工程具有投資大、建設(shè)周期長、技術(shù)要求復(fù)雜、涉及面廣等特點，行業(yè)風(fēng)險程度比較高。工程擔(dān)保制度是規(guī)避、控制和轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險的一種有效管理手段。工程擔(dān)保制度100多年的發(fā)展歷程，已經(jīng)證明它對規(guī)范建筑市場各方主體行為、強化合同履行意識、防范和轉(zhuǎn)移建筑風(fēng)險、降低工程建設(shè)交易成本等方面都有十分重要的作用。
有利于保障合同履行。保障合同履行是施工企業(yè)銀行保函的基本功能。施工企業(yè)申請銀行保函時需要對被擔(dān)保金額進行反擔(dān)保，一旦發(fā)生合同違約，輕則受到經(jīng)濟損失和失信懲戒，增加下次投標(biāo)成本；重則失去申請銀行保函的能力，無法繼續(xù)承接工程。通過實行施工企業(yè)銀行保函，建立工程風(fēng)險反饋機制，能夠強化施工企業(yè)的風(fēng)險意識，促使其正確認識信用缺失、合同違約的嚴(yán)重后果，從而增強履約自律，減少違約事件的發(fā)生，保障建設(shè)工程合同正常履行。
有利于減輕企業(yè)負擔(dān)。目前在我國工程建設(shè)中，施工企業(yè)需要繳納投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金等多種類別的保證金，而且一般都要求以現(xiàn)金形式繳納，極大地擠占了企業(yè)流動資金，增加了交易成本。實行施工企業(yè)銀行保函后，銀行可以提供投標(biāo)保函、履約保函、工程質(zhì)量保函等各類銀行保函，替代現(xiàn)金形式的保證金，能夠有效減輕企業(yè)流動資金負擔(dān)，增強企業(yè)活力。
有利于構(gòu)建優(yōu)勝劣汰的市場機制。實行施工企業(yè)銀行保函后，銀行為維護自身利益，出具保函時必然要對施工企業(yè)的財務(wù)狀況、經(jīng)營管理能力及誠信記錄等進行全面審核。實力強、信譽好的施工企業(yè)將比較容易取得銀行保函；履約能力差、有不良行為記錄的施工企業(yè)則難以獲得或不能獲得銀行的擔(dān)保，最終不得不退出建筑市場。因此，實行施工企業(yè)銀行保函能夠淘汰資信差、實力弱、管理水平低、施工質(zhì)量差的施工企業(yè)，從而凈化建筑市場，建立優(yōu)勝劣汰的良性機制。
有利于轉(zhuǎn)變政府職能。目前我國政府對建設(shè)工程的監(jiān)督主要依靠行政手段和法律手段。行政手段偏重于事前審批，法律手段偏重于事后懲罰。實行施工企業(yè)銀行保函后，引入了經(jīng)濟和信用手段，在受益人、被保證人和保證人之間構(gòu)筑起經(jīng)濟制約機制。保證人一旦開具銀行保函，必將對被保證人事前、事中、事后的行為進行全程考核和監(jiān)督。實行施工企業(yè)銀行保函，發(fā)揮市場機制作用，可以減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，從而加快政府職能轉(zhuǎn)變，有利于建設(shè)服務(wù)型政府。
有利于與國際市場接軌。工程擔(dān)保已成為國際工程交易必不可少的條件之一。在國際工程發(fā)包承包中，承包商如果無法取得工程擔(dān)保，幾乎無法承攬業(yè)務(wù)。提高我國建筑企業(yè)國際競爭力，必須引進并建立符合國際慣例和中國國情的工程擔(dān)保制度。實行施工企業(yè)銀行保函是加快推進建筑業(yè)市場化改革的重要措施，也是推動我國施工企業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略舉措。
（二）實行施工企業(yè)銀行保函的主要任務(wù)
自2004年起，我國工程建設(shè)領(lǐng)域開始推行工程擔(dān)保制度，并在北京、天津、深圳、廈門等地開展了工程擔(dān)保試點，為實行施工企業(yè)銀行保函奠定了良好基礎(chǔ)。下一步，要認真借鑒國外經(jīng)驗，搶抓后發(fā)優(yōu)勢，深挖市場需求，積極構(gòu)建適應(yīng)我國國情的工程擔(dān)保體系，增強我國建筑企業(yè)國際競爭力，促進建筑業(yè)健康發(fā)展。
推進立法工作。建立完善相關(guān)法律法規(guī)是推行工程擔(dān)保制度、實行施工企業(yè)銀行保函的根本保障。目前，《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》等相關(guān)法律對工程擔(dān)保缺少明確規(guī)定，成為各地推行工程擔(dān)保制度的主要障礙。因此，要把立法作為推行工程擔(dān)保制度的工作重點，加快立法進程，提高立法層次，完善立法配套，使實行施工企業(yè)銀行保函有法可依。同時，要及時補充和完善相關(guān)管理規(guī)定和配套制度，逐步形成完整的工程擔(dān)保法律法規(guī)體系。
加快信用體系建設(shè)。信用制度是市場經(jīng)濟的基石，也是推行工程擔(dān)保制度的基礎(chǔ)。實行施工企業(yè)銀行保函，必須進一步加快建筑市場信用體系建設(shè)，通過信用機制規(guī)范市場各方主體行為，防范工程風(fēng)險。一方面，要加強與銀行等相關(guān)部門的協(xié)同配合，搭建信用信息共享平臺，開展聯(lián)合征信，完善對施工企業(yè)的資信評估。另一方面，要建立信用獎懲機制，對信用好、實力強的企業(yè)，可以收取較低的保證金和保函費率；對不講信用、有不良行為記錄的企業(yè)，可以收取高額保證金，提高保函費率，甚至不向其開具保函，從而將其清出建筑市場。
發(fā)揮政府工程的示范引導(dǎo)作用。國際上，美國、加拿大、日本、韓國等國家，一般通過專門立法對政府投資項目強制實施工程擔(dān)保。我國工程擔(dān)保尚處在培育發(fā)展階段，如果沒有制度要求，施工企業(yè)銀行保函很難自發(fā)形成。因此，推行工程擔(dān)保制度必須在政府投資工程中試點先行、樣板引路，發(fā)揮政府投資工程的示范帶動作用，進而輻射到整個建筑市場，為我國全面推行工程擔(dān)保制度積累經(jīng)驗。
培育工程擔(dān)保主體。雖然銀行保函在工程建設(shè)活動中已得到廣泛應(yīng)用，但銀行作為擔(dān)保人也具有一些局限，如工程專業(yè)知識薄弱、反擔(dān)保條件苛刻、擔(dān)保費用較高等。建立完善工程擔(dān)保制度，除了繼續(xù)發(fā)揮銀行的作用外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際，積極培育其他具備條件的機構(gòu)（如保險公司等）充當(dāng)擔(dān)保人，以形成有一定競爭的擔(dān)保市場。同時，要研究制訂對工程擔(dān)保機構(gòu)的監(jiān)管措施，建立完善工程擔(dān)保行業(yè)規(guī)則，引導(dǎo)和推動專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)提升工程擔(dān)保能力和風(fēng)險管理水平。
加強組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳培訓(xùn)。目前，一些地方對施工企業(yè)銀行保函的機制、特點、作用等的認識還不到位，影響了工程擔(dān)保制度的推廣實施。現(xiàn)階段，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，健全工作機制，制訂推進方案，明確實施步驟，嚴(yán)格責(zé)任落實，為推行這項制度提供有力的組織保障。要進一步加大宣傳和培訓(xùn)力度，讓有關(guān)市場主體充分認識到實行施工企業(yè)銀行保函對自身利益保護的重要作用，逐步培育市場需求。要積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，開展國際合作和交流，逐步實現(xiàn)與國際市場接軌。
二、實行工程質(zhì)量責(zé)任保險制度，強化工程風(fēng)險防控
工程質(zhì)量責(zé)任保險是指由參建單位或個人投保，保險公司根據(jù)保險條款約定，對在保修范圍和保修期限內(nèi)出現(xiàn)的由于工程質(zhì)量缺陷所導(dǎo)致的物質(zhì)損壞，履行賠償義務(wù)的保險。工程質(zhì)量保險承保的是投保人的經(jīng)濟賠償責(zé)任，不免除投保人依法須承擔(dān)的其他法律責(zé)任。根據(jù)黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，充分借鑒發(fā)達國家實行工程質(zhì)量保險的有益經(jīng)驗，積極探索我國工程質(zhì)量責(zé)任保險，是市場經(jīng)濟條件下強化工程質(zhì)量管理的必要手段，對強化工程風(fēng)險防控、提升工程質(zhì)量水平、推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、保障用戶合法權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定、促進政府職能轉(zhuǎn)變等方面具有深遠意義。
（一）實行工程質(zhì)量責(zé)任保險制度的必要性
保障人民群眾合法權(quán)益，維護社會和諧穩(wěn)定。建筑物作為一種特殊產(chǎn)品，其質(zhì)量的優(yōu)劣，直接關(guān)系到廣大民眾的生命財產(chǎn)安全。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，一般房屋建筑的設(shè)計使用年限為50年。根據(jù)2013年國家工商總局發(fā)布的《全國內(nèi)資企業(yè)生存時間分析報告》，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)平均壽命僅有4.49年，建筑業(yè)企業(yè)平均壽命僅有5.32年，并且大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)商以“項目公司”的形式進行投資建設(shè)，項目完成后公司注銷或消失，責(zé)任主體存在的時間與建筑設(shè)計使用年限之間存在巨大的空檔期，導(dǎo)致責(zé)任主體事實上承擔(dān)不了法律法規(guī)規(guī)定的保修責(zé)任。通過實施工程質(zhì)量責(zé)任保險制度，完善工程質(zhì)量保障體系，充分發(fā)揮保險經(jīng)濟賠付的功能作用，化解矛盾糾紛。一旦發(fā)生質(zhì)量問題，業(yè)主即可直接向保險公司提出索賠。這種做法快捷、可靠，更重要的是消除了因責(zé)任主體消失或難以履責(zé)而導(dǎo)致的業(yè)主權(quán)益得不到保障的情況，維護了社會的和諧穩(wěn)定。
合理替代工程質(zhì)量保證金，減輕企業(yè)負擔(dān)。在尚未建立健全工程質(zhì)量責(zé)任保險制度的情況下，為了保證施工單位履行保修義務(wù)，建設(shè)單位往往采用預(yù)留工程質(zhì)量保證金的方式，金額接近工程造價總額5％左右，留置時間通常為2年到5年，作為這段時間內(nèi)的維修費用。這項制度在一定時期內(nèi)對保證工程質(zhì)量起到了積極作用，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其問題也越來越突出，極易造成資金沉淀，增加企業(yè)負擔(dān)。對施工單位投保工程質(zhì)量責(zé)任保險的工程，不再預(yù)留質(zhì)量保證金，可以釋放沉淀資金，減輕企業(yè)負擔(dān)，促進行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
完善工程質(zhì)量管控體系，促進行業(yè)健康發(fā)展。通過工程質(zhì)量責(zé)任保險，保險機構(gòu)建立健全服務(wù)于工程質(zhì)量的風(fēng)險管理體系，引入獨立的第三方風(fēng)險管理機構(gòu)或者相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，構(gòu)建事前預(yù)防、事中控制和事后理賠的全鏈條風(fēng)險管理機制，督促相關(guān)投保單位和人員增強工程質(zhì)量責(zé)任意識，落實質(zhì)量責(zé)任，從而建立起以經(jīng)濟、法律手段為主，行政手段為輔的新機制，進一步完善工程質(zhì)量管控體系，促進建筑行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
通過市場經(jīng)濟手段，推進政府職能轉(zhuǎn)變。目前，我國的工程質(zhì)量監(jiān)管方式主要依靠行政手段。這在我國改革開放初期，對我國建筑工程的質(zhì)量控制和行業(yè)發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。但近年來，隨著建筑業(yè)的快速發(fā)展，建筑業(yè)產(chǎn)值和施工面積成倍增長，政府質(zhì)量安全監(jiān)督力量明顯不足，在一定程度上助長了違法者的僥幸、投機心理。發(fā)生質(zhì)量安全事故后，主管部門開展的集中執(zhí)法，雖然可以在短期內(nèi)收到較好的效果，但并不是治本方式。實施工程質(zhì)量責(zé)任保險后，可以使政府從包攬一切的“無限責(zé)任”政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)由完全依賴行政手段的管理模式向市場調(diào)節(jié)為主的管理模式轉(zhuǎn)變，運用市場的力量和手段促進工程質(zhì)量管理機制的改革，提高工程質(zhì)量水平。
與國際接軌，有利于我國企業(yè)更好地走出去。實踐證明，發(fā)達國家的工程質(zhì)量保險制度已比較成熟，是市場化機制保障工程質(zhì)量最直接、最有效的途徑。這些國家的工程質(zhì)量保險也已成為項目投融資的必備條件和投標(biāo)的資格，進一步促進了建筑業(yè)企業(yè)的規(guī)范化管理。在我國實施工程質(zhì)量保險制度后，將會增強企業(yè)的工程質(zhì)量意識和風(fēng)險意識，加快我國企業(yè)與國際接軌的步伐，同時，也將有利于我國企業(yè)更好地走出去，提高企業(yè)的國際競爭力。
（二）工程質(zhì)量責(zé)任保險制度的實施措施
借鑒國外工程質(zhì)量保險的實施經(jīng)驗，立足我國經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展實際，以落實工程質(zhì)量保修責(zé)任為重點，完善工程質(zhì)量責(zé)任保險的承保服務(wù)、風(fēng)險管理、經(jīng)濟理賠和市場激勵等各項運行機制，逐步建立符合我國國情的工程質(zhì)量責(zé)任保險制度，切實維護人民群眾合法權(quán)益。
增強責(zé)任主體投保意識。出臺政策措施，積極引導(dǎo)責(zé)任主體投保工程質(zhì)量責(zé)任保險，增強責(zé)任主體的投保意識。建設(shè)單位投保受益人為建筑工程所有權(quán)人的工程質(zhì)量責(zé)任保險，保險保障的范圍和期限不低于法律法規(guī)規(guī)定的保修范圍和期限，充分保障法律法規(guī)規(guī)定的所有權(quán)人的保修權(quán)利，保費列入建設(shè)成本。鼓勵勘察、設(shè)計、施工單位及個人投保工程質(zhì)量責(zé)任保險。施工單位投保工程質(zhì)量責(zé)任保險的工程，不再預(yù)留質(zhì)量保證金。
建立健全質(zhì)量風(fēng)控機制。完善保險機構(gòu)的工程質(zhì)量風(fēng)險管理制度，引入獨立的第三方風(fēng)險管理機構(gòu)或者專業(yè)技術(shù)人員，按照保險條款要求，規(guī)范風(fēng)險管控流程，提高風(fēng)險處置能力，加強對投保項目的工程質(zhì)量風(fēng)險管理。各參建主體在建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)配合保險機構(gòu)的工程質(zhì)量風(fēng)險管理有關(guān)要求，對發(fā)現(xiàn)的重大質(zhì)量隱患或質(zhì)量問題，相關(guān)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)及時整改，及時反饋建設(shè)單位，減少事故風(fēng)險。
完善費率激勵機制。充分發(fā)揮保險費率浮動機制對行業(yè)的調(diào)節(jié)作用，對投保項目，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、保險市場成熟程度、工程質(zhì)量水平和投保單位質(zhì)量保障能力等，科學(xué)細致地做好保險費用測算，充分發(fā)揮差別化保險費率杠桿的激勵約束作用。強化信用體系建設(shè)，完善信用檔案制度，構(gòu)建統(tǒng)一的工程質(zhì)量保險信息數(shù)據(jù)管理平臺，對守信者予以激勵，對失信者進行懲戒。
加強保險監(jiān)督管理。建立健全工程質(zhì)量責(zé)任保險監(jiān)管制度，加快構(gòu)建以信用為核心的新型監(jiān)管機制，加強多部門協(xié)同監(jiān)管。利用信息披露、隨機抽查、信用評價等手段加強監(jiān)督檢查和對違法違規(guī)行為的處置。建設(shè)主管部門應(yīng)在施工許可、竣工驗收備案、商品房銷售（預(yù)售）許可等工程建設(shè)環(huán)節(jié)加強對工程參建主體投保情況的監(jiān)督審查。保險監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)健全完善對保險機構(gòu)工程質(zhì)量責(zé)任保險產(chǎn)品的監(jiān)管方式，加強銷售、承保、理賠和服務(wù)等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，嚴(yán)肅查處銷售誤導(dǎo)、非理性競爭等行為，規(guī)范保險市場秩序。
構(gòu)建法律政策環(huán)境。加快工程質(zhì)量責(zé)任保險立法實踐，鼓勵地方積極探索，加快推進管理模式創(chuàng)新，及時總結(jié)經(jīng)驗并通過法律予以明確，確保政策的有效實施。近年來，各地陸續(xù)出臺了相關(guān)法規(guī)，加快推進工程質(zhì)量保險。如，2016年1月1日起施行的《北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例》規(guī)定“北京市從事住宅工程房地產(chǎn)開發(fā)的建設(shè)單位在工程開工前，投保建設(shè)工程質(zhì)量責(zé)任保險?！鄙虾Ｊ?011年出臺的《上海市建設(shè)工程質(zhì)量和安全管理條例》規(guī)定“建設(shè)單位投保工程質(zhì)量保證保險符合國家和本市規(guī)定的保修范圍和保修期限，并經(jīng)房屋行政管理部門審核同意的，可以免于繳納物業(yè)維修金。”北京、上海等地的立法實踐均為推進工程質(zhì)量責(zé)任保險實施奠定了較好的法律基礎(chǔ)。
發(fā)揮行業(yè)自律作用。加強行業(yè)自律組織建設(shè)，發(fā)揮協(xié)調(diào)、維權(quán)、自律、服務(wù)職能，建立健全行業(yè)自我約束機制，積極承擔(dān)社會責(zé)任，維護行業(yè)整體形象。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在加強市場自律、樹立行業(yè)標(biāo)桿、制訂標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、推廣先進典型、化解矛盾糾紛、推動政府職能轉(zhuǎn)變等方面的作用。完善行業(yè)糾紛協(xié)調(diào)和解決機制，構(gòu)建投訴受理、第三方調(diào)解以及仲裁、訴訟等多元化糾紛爭議解決機制。